IsHaO/1354/2022

Itä-Suomen hallinto-oikeuden 10.6.2022 tekemä päätös 1354/2022, päätöksen mukaan pyytämäni Kelan toimihenkilön puhelinnumero on julkisuuslain mukainen viranomaisen asiakirja eikä se ole salassa pidettävä. Kela ei valittanut päätöksestä KHO:een. Tuo hallinto-oikeuden päätös on ylemmän viranomaisen ohje julkisuuslain 5§:n soveltamisesta ja se sitoo Kelaa myös jatkossa samankaltaisissa tilanteissa ja päätöksissä.

ITÄ-SUOMEN HALLINTO-OIKEUS PÄÄTÖS 1354/2022 10.6.2022
Dnro 22110/03.04.04.04.01/2021

Asia Asiakirjajulkisuus
Päätös, josta valitetaan

Kansaneläkelaitos, 01.10.2021, 1182/034/2021

Valittaja on 22.9.2021 tekemällään tietopyynnöllä pyytänyt saada tiedokseen hänelle sähköisessä asiointipalvelussa lähetetyn viestin lähettäneen toimihenkilön nimen, virka-aseman, yhteystiedot ja suoran puhelinnumeron. Valittajalle on 23.9.2021 luovutettu kirjeitse toimihenkilön nimi, virka-asema, sähköpostiosoite ja palvelunumero. Valittaja on 28.9.2021 lähettämällään pyynnöllä pyytänyt saada itselleen toimihenkilön puhelinnumeron.

Kansaneläkelaitos (Kela) on hylännyt valittajan tietopyynnön toimihenkilön puhelinnumeron osalta. Päätöksen perusteluiden mukaan kyseisen toimihenkilön puhelinnumero sisältyy Kelan sisäiseen puhelinluetteloon, joka on laadittu Kelan sisäistä käyttöä varten. Kelan asiakkaiden puhelimitse tapahtuvat yhteydenotot on keskitetty palvelutoiminnan turvaamiseksi käytössä oleviin palvelunumeroihin, joista valittajan on mahdollista saada tarvittaessa apua. Näin ollen kyseinen puhelinluettelon sisältävä asiakirja on laadittu Kelan sisäistä käyttöä varten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi se ei kuulu lainkaan viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalaan.

VAATIMUKSET HALLINTO-OIKEUDESSA

Kansaneläkelaitoksen päätös on kumottava.

Kansaneläkelaitoksen asiakkaiden puhelimitse tapahtuvien yhteydenottojen keskittäminen käytössä oleviin palvelunumeroihin ei saa kaventaa asiakkaan tiedonsaanti- eikä muitakaan laillisia oikeuksia. Kansaneläkelaitoksen antamat virkamiehen nimi, virka-asema ja sähköpostiosoite ovat ilmeisesti viranomaisen asiakirja, mutta miksi suora puhelinnumero ei olisi.
Kansaneläkelaitos ei ole ottanut kantaa siihen, onko pyydetty puhelinnumero julkinen vai salainen. Viranomainen ei voi omalla tarkoitusmukaisuusharkinnallaan määrätä asiakirjaa ei-julkiseksi. Asiakirja on ei-julkinen vain julkisuuslaissa määrätyissä tilanteissa. Kysymys on siis aina lain soveltamisesta yksittäiseen tilanteeseen eikä viranomaisen omasta päätöksestä.
Hallinto-oikeuden on tutkittava, täyttääkö valituksenalainen päätös hallintolain päätökselle asettamat muotovaatimukset. Päätöksen perusteluihin on kopioitu julkisuuslain 5 §:n 2–4 momentit sellaisenaan, mutta asiassa jää epäselväksi, mitä tekemistä pyydetyllä puhelinnumerolla on päätöksen perusteluissa olevilla sanoilla "luottamushenkilölle", "kirje", "muistiinpanoja", "luonnoksia", "esittelyä", "yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten", "koulutusta" ja "löytötavarana". Valituksenalainen päätös ei myöskään täytä hallintolain 44 §:n 4 kohdan vaatimuksia yhteystietojen osalta, koska päätöksen tekstissä ei ole mitään yhteystietoja. Alatunnisteessa olevat yhteystiedot eivät oikeuskanslerinviraston valituksen liitteenä olevien ratkaisujen mukaan ole lain mukaan riittäviä.

Lausunto ja vastine

Kansaneläkelaitos on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Lausunnon mukaan valituksenalaisessa asiassa on kysymys Kelan 21.9.2021 lähettämästä sähköisen asioinnin asiakasviestistä etuusasiassa eikä hallintolain 44 §:ssä tarkoitetusta päätöksestä. Hallintolain 8 §:n 1 momentti, 31 § tai 44 § eivät edellytä suoran puhelinnumeron antamista asiakasviesteissä. Kelan toimihenkilön suorat puhelinnumerot sisältyvät Kelan sisäiseen käyttöön tarkoitetun intranetin työntekijää koskeviin henkilötietoihin. Suoria puhelinnumeroita annetaan tarvittaessa ulkoiseen käyttöön erillisen tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Pääsääntöisesti Kelan puhelinpalvelu tapahtuu asiakaspalvelun sujuvuuden ja muun Kelan toiminnan varmistamiseksi valtakunnallisten palvelunumerojen välityksellä. Puhelinnumeron sisältämää asiakirjaa ei liitetä arkistoon, minkä vuoksi asiakirjan osalta kysymys ei ole lainkaan julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvasta asiakirjasta. Siten viranomainen voi itse päättää kyseisen tiedon sisältävän asiakirjan antamisesta taikka antamatta jättämisestä.

Valittajalle on varattu tilaisuus antaa vastine.

HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

Hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa Kansaneläkelaitoksen luovuttamaan valittajalle hänen pyytämänsä puhelinnumeron. Tieto on luovutettava valittajalle sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Perustelut

Päätöksen hallintolain mukaisuus

Valittaja on valituksessaan pyytänyt hallinto-oikeutta ensinnäkin tutkimaan, onko valituksenalainen päätös hallintolain mukainen. Valittaja on valituksessaan tarkemmin arvostellut päätöstä siltä osin kuin päätöksessä on jäänyt epäselväksi, miten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:ää on sovellettu sekä sitä, ettei päätöksestä ilmene päätöksentekijän yhteystietoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä on selostettu asiassa sovelletun julkisuuslain 5 §:n 2–4 momentit. Valituksenalaisen päätöksen perusteluista ilmenee, että pyydetyn tiedon on katsottu kuuluvan sisäistä käyttöä varten laadittuun eli julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuun asiakirjaan. Hallinto-oikeus edelleen toteaa, että valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee hallintolain 44 §:n ja 45 §:n edellyttämällä tavalla sovellettu säännös ja päätöksen perustelut.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä. Valituksenalaisen päätöksen on antanut Kelan lakipalveluryhmän yksikön päällikkö, jonka nimi ilmenee päätöksestä. Päätöksen alaviitteestä ilmenee lisäksi muun ohella päätöksen tehneen henkilön sähköpostiosoite sekä Kelan hallinnon vaihteen puhelinnumero, jonka kautta valittajan on mahdollista saada puhelimitse yhteys päätöksentekijään. Hallinto-oikeus katsoo siten, että valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee hallintolain 44 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti päätöksen tehneen henkilö nimi ja yhteystiedot, eikä päätöstä ole siten pidettävä myöskään tältä osin hallintolain vastaisena.

Päätöksen julkisuuslain mukaisuus

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kyse siitä, onko Kela voinut hylätä valittajan tekemän tietopyynnön, jolla valittaja on pyytänyt saada itselleen hänelle sähköisessä asiointipalvelussa lähetetyn viestin lähettäneen toimihenkilön suoran puhelinnumeron. Puhelinnumero on tallennettu Kelan intranetiin, josta hallinto-oikeudelle on Kelan lausunnon yhteydessä toimitettu sähköinen tuloste ja johon hallinto-oikeus on tutustunut. Hallinto-oikeus ei sen sijaan ota tällä päätöksellään kantaa siihen, onko valittajalle lähetetty viesti ollut hallintolain mukainen, kun siinä ei ole ilmennyt viestin lähettäneen henkilön nimeä tai yhteystietoja. Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan muun ohella viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut. Valittajan tietopyynnössään vaatiman työntekijän suora puhelinnumero sisältyy Kelan intranetiin tallennettuihin työntekijän yhteystietoihin, ja kyseiset tiedot muodostavat Kelan sisäisen puhelinluettelon. Kyseistä intranetia ja siitä saatavia sähköisiä tulosteita on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia kuitenkin sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Kyseistä lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tarkoituksena on turvata viranomaisessa työskentelevien henkilöiden keskinäistä vapaamuotoista kommunikointia ja mielipiteen vaihtoa. Tietyn henkilön työyhteystiedot sisältävää asiakirjaa ei voida pitää viranomaisessa työskentelevän henkilön yhteydenpitoa sisältävänä tai muuhun siihen verrattavana sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetaan. Tietopyynnön kohteena olevaa työpuhelinnumeroa koskevaa tietoa on pidettävä viranomaisen asiakirjana, eikä Kansaneläkelaitos siten ole voinut hylätä tietopyyntöä mainitsemallaan perusteella. Työkäyttöön tarkoitettua puhelinnumeroa ei voida pitää salassa pidettävänä tietona ja valittajalla on näin ollen oikeus saada pyytämänsä tieto. Valituksenalainen päätös on siten kumottava ja Kansaneläkelaitos velvoitettava luovuttamaan valittajalle hänen pyytämänsä työpuhelinnumero.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 2 §

Muutoksenhaku

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Valitusosoitus on liitteenä (HOL valituslupa).

Hallinto-oikeuden kokoonpano
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Karoliina Hyvärinen ja Olli Rautsi. Esittelevä jäsen Olli Rautsi

Tämä päätös on sähköisesti varmennettu hallinto-oikeuden asianhallintajärjestelmässä.

Asiaa ratkaistaessa on äänestetty. Äänestyslausunto on päätöksen liitteenä.

Liite hallinto-oikeuden päätökseen 10.6.2022 nro 1354/2022

Eri mieltä olleen hallinto-oikeustuomari Olli Rautsin äänestyslausunto

Hylkään valituksen.

Perusteluina lausun seuraavaa

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa valituksenalaisen päätöksen hallintolain mukaisuudesta sekä päätöksen perusteluista kyseiseltä osin. Olen sen sijaan eri mieltä valituksenalaisen päätöksen julkisuuslain mukaisuudesta ja tältä osin lausun seuraavaa:
Kuten enemmistön perusteluissa on todettu, on viranomaisen intranetia ja siitä saatavia sähköisiä tulosteita pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisesti julkisuuslakia kuitenkin sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Mielestäni yleisesti ottaen viranomaisen laatimalla työntekijöidensä työnumeroita sisältävällä puhelinluettelolla mahdollistetaan ensisijaisesti viranomaisessa työskentelevien välinen yhteydenpito eli virkamiesten keskinäinen vapaamuotoinen kommunikointi ja mielipiteen vaihto. Nyt kyseessä olevassa asiassa puhelinluettelo on lisäksi tallennettu yksinomaan Kelan sisäistä tiedonkulkua varten tarkoitettuun intranetiin, mikä korostaa sitä tosiasiaa, että puhelinluettelo on tarkoitettu Kelan sisäistä työskentelyä varten. Puhelinluettelon on siten katsottava liittyvän tarkoituksensa perusteella suoraan ja kiinteästi viranomaisessa työskentelevien väliseen yhteydenpitoon, minkä vuoksi puhelinluetteloa on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Tätä tulkintaa mielestäni tukee myös hallintolain 7 §:n 1 momentti, joka edellyttää viranomaisen järjestävän asioinnin ja asian käsittelyn niin, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti, mutta joka jättää viranomaisen päätettäväksi ja antaa sille laajan harkintavallan, kuinka se asioinnin ja asian käsittelyn järjestää. Mikäli viranomaisen ei olisi siten mahdollista määrittää työntekijöidensä yhteystietoja sisältävää puhelinluetteloa ainoastaan sisäistä käyttöä varten, estäisi se esimerkiksi Kelaa järjestämästä asiointiaan tuloksellisesti ja tarkoituksenmukaisesti niin, että asiakkaat ohjattaisiin soittamaan yksittäisen työntekijän sijaan palvelunumeroon. Nähdäkseni tämän oikeudenkäynnin kohteena olevassa puhelinluettelossa on siten kyse edellä enemmistön perusteluista ilmenevästä hallituksen esityksessä mainitusta Kelan sisäistä hallintoa varten laaditusta asiakirjasta, jota ei sisältönsä perusteella ole arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Koska intranetiin tallennettuun puhelinluetteloon ja sitä kautta tietoon Kelan työntekijän suorasta puhelinnumerosta ei sovelleta julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisesti julkisuuslakia, on Kela voinut harkintansa mukaan päättää siitä, ettei se luovuta valittajalle hänen tietopyynnössään pyytämäänsä työntekijän suoraa puhelinnumeroa. Koska puhelinluetteloon ja sen sisältämään työntekijän puhelinnumeroon ei sovelleta julkisuuslakia, ei Kelan ole tullut valituksessa esitetyllä tavalla päätöksessään määritellä, onko kyseinen puhelinnumero julkinen vai salassa pidettävä. Hylkään siten valituksen.